"La vaca fiscal ya no da más leche, avisen a tiempo"

Rolando Espinal.

1. El péndulo que no cesa: nuevos incentivos sin cirugía vieja

En las últimas semanas hemos vuelto a escuchar el mismo mantra que ha acompañado a la República Dominicana durante cinco décadas: el sector privado necesita nuevos incentivos fiscales para aprovechar el nearshoring, mejorar la competitividad energética y cerrar brechas de talento.

La solicitud, formalizada por voces tan respetadas como la de Ligia Bonetti desde su asiento en el Consejo Nacional de Competitividad, no es en sí misma descabellada. Lo descabellado es pretender añadir más capas de privilegios sobre un edificio fiscal que ya se tambalea por el peso de las exoneraciones acumuladas desde los años 70.

Desde la perspectiva de organismos multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la ecuación es simple pero implacable: no se pueden aprobar nuevos estímulos sectoriales sin una reforma paralela que elimine o reduzca los regímenes de exención obsoletos. La razón no es ideológica, sino aritmética. Cada punto del PIB que se deja de recaudar por incentivos mal diseñados es un punto que se deja de invertir en educación, salud, electricidad o capital humano. Y cuando la presión tributaria efectiva sobre las empresas formales ya es baja en comparación con otros países de ingreso medio, los organismos empiezan a encender alarmas.

2. La mirada de Washington y Santiago: tres señales en rojo

Si el gobierno dominicano presentara hoy al Directorio del FMI su intención de otorgar nuevas exoneraciones al sector manufacturero o energético sin tocar los regímenes históricos, la respuesta técnica sería unánime: “No antes de una evaluación de gasto tributario y una estrategia de racionalización”.

¿Por qué? Porque el FMI ha documentado en sus últimos Artículos IV para República Dominicana que el gasto tributario (es decir, lo que el Estado deja de cobrar por exenciones, exoneraciones y tratamientos preferenciales) ronda entre el 3.5% y el 4.5% del PIB anual. Eso equivale a unos 2,500 o 3,000 millones de dólares al año.

Para ponerlo en perspectiva: es más de lo que el gobierno invierte en educación superior o en salud primaria. Y lo más grave, desde el punto de vista distributivo, es que la mayor parte de ese gasto tributario beneficia a los sectores de mayores ingresos y a las corporaciones más consolidadas.

El Banco Mundial, por su parte, añade una segunda alerta: la progresividad inversa.

En América Latina, los países que han crecido sostenidamente (Chile, Costa Rica, Uruguay) lo han hecho no porque tengan más incentivos, sino porque tienen menos, pero mejor focalizados.

Costa Rica, por ejemplo, revisó su régimen de zonas francas en 2015, eliminó exenciones automáticas e introdujo cláusulas de desempeño (empleo, valor agregado local, tecnología).

República Dominicana, en cambio, ha preferido acumular capas: zonas francas (1969), turismo (1970s), energía renovable (2000s), cine (2010s), y ahora manufactura para nearshoring. Cada nueva capa no elimina la anterior; la superpone.

La CEPAL, desde un enfoque estructuralista, lanza la tercera señal: la trampa del bajo crecimiento con alta desigualdad. Un país que regala incentivos sin contrapartidas claras termina subvencionando la rentabilidad privada sin garantizar derrame social. Y cuando el fisco se vacía, no queda margen para financiar bienes públicos esenciales: infraestructura de calidad, justicia eficiente, seguridad ciudadana. Ese círculo vicioso es el que ha mantenido a la región en un estado de “medio desarrollo” durante décadas.

3. Comparativo histórico: los pobres con incentivos condicionados, las élites con exenciones perpetuas

Aquí es donde el análisis se vuelve incómodo, pero necesario. Pongamos sobre la mesa una verdad que los informes técnicos maquillan con eufemismos: durante los últimos cincuenta años, la política fiscal dominicana ha tratado de manera radicalmente distinta a los pobres y a los sectores empresariales organizados.

a) Los incentivos a los pobres: condicionados, precarios y con estigma

Los programas de transferencias condicionadas (Solidaridad, Supérate, etc.) han sido, sin duda, una herramienta útil para mitigar la pobreza extrema. Pero fíjese en el diseño: una familia recibe un bono de 1,500 pesos al mes, pero debe cumplir con corresponsabilidades (asistencia escolar, vacunación). Si falla, se le suspende. Además, estos incentivos son revisados anualmente en el presupuesto, sujetos a la volatilidad política y siempre bajo el escrutinio de “gasto improductivo” por parte de los mismos sectores que luego defienden exenciones automáticas.

En los años 80 y 90, los subsidios al consumo eléctrico eran la principal “exoneración” para los hogares pobres. Pero esos subsidios fueron criticados por ineficientes y mal focalizados. Hoy, tras décadas de reformas, se han reducido significativamente, y los hogares pobres reciben un bono electricidad que apenas cubre 100 kWh al mes. No hay exención perpetua para el pobre; hay un apoyo limitado, revisable y siempre en la cuerda floja.

b) Los incentivos al sector privado: perpetuos, automáticos y blindados

Compare con el régimen de zonas francas. Nacido en 1969 con la Ley 299, ha sido prorrogado, ampliado y blindado durante 57 años. Las empresas allí instaladas no pagan impuestos a la renta, a la propiedad, a la importación de materias primas ni a la exportación. No tienen plazo de vencimiento. No tienen cláusula de revisión periódica. Y aunque en los últimos años se han añadido requisitos de permanencia y empleo, la realidad es que decenas de parques industriales siguen operando con beneficios idénticos a los de 1970.

El turismo: desde la Ley 158 de 1971, los hoteles construidos en zonas declaradas de alto interés no pagan impuestos a la propiedad inmobiliaria. Medio siglo después, con cadenas globales facturando miles de millones, la exención sigue intacta. ¿Algún pobre ha recibido una exención de 50 años al impuesto a su vivienda? Por supuesto que no. Si un ciudadano común deja de pagar su impuesto predial por dos años, el ayuntamiento le embarga la casa.

El sector eléctrico: aquí el disparate alcanza niveles de caricatura. Las empresas generadoras privadas (muchas de ellas extranjeras) gozan de exenciones al ITBIS en la importación de combustible, equipos y repuestos, amparadas en leyes de los años 90 y 2000. Además, el Estado les garantiza una rentabilidad garantizada sobre inversiones certificadas (Ley 125-01), lo que significa que si los costos suben, la tarifa sube; y si bajan, la empresa igual cobra su margen. Los pobres, mientras tanto, pagan tarifas de hasta 12 pesos por kWh (sin subsidio) o se roban la luz porque no pueden pagar.

¿Dónde está el incentivo para que esos sectores se vuelvan eficientes? En ninguna parte. El histórico de exoneraciones ha creado lo que los economistas llaman rentismo institucionalizado: una vez que un sector logra blindar su privilegio por ley, ningún gobierno se atreve a tocarlo por miedo a la campaña de “pérdida de empleos” o “fuga de inversiones”.

4. Sector eléctrico: el espejo donde no queremos mirarnos

Si hay un caso emblemático de cómo dar más incentivos sin revisar los viejos es simplemente regalar dinero público, es el sector eléctrico. La República Dominicana tiene uno de los costos de generación más altos de la región (entre 18 y 22 centavos de dólar por kWh), mientras que en Colombia o Perú ronda los 10 centavos. Parte de esa diferencia es técnica; pero otra parte es resultado de un marco de incentivos mal diseñado.

Los organismos internacionales han recomendado en repetidas ocasiones:

· Eliminar las exenciones de ITBIS a los combustibles para generación, compensando a los hogares vulnerables con subsidios directos (mucho más eficientes que una exención generalizada).

· Revisar los contratos de compra de energía (PPA) que garantizan precios elevados por 20 años, muchos de ellos firmados bajo leyes de incentivos a la inversión privada que nunca caducan.

· Sustituir la exención al impuesto a la propiedad de las centrales eléctricas por un impuesto modesto que alimente un fondo de electrificación rural.

Pero cada vez que un gobierno insinúa tocar esos incentivos, los gremios empresariales del sector sacan los mismos argumentos:

“inseguridad jurídica”, “riesgo país”, “se van las inversiones”. Y el Estado cede. El resultado es que el país paga una factura eléctrica altísima, las pérdidas de distribución superan el 30%, y el subsidio explícito (pagado por el gobierno a las distribuidoras) ronda los US$ 500-700 millones anuales. Ese subsidio no va a los pobres (que reciben migajas), sino que cubre la diferencia entre lo que pagan los grandes consumidores y lo que realmente cuesta generar.

En cualquier país con una mínima coherencia fiscal, este esquema habría sido reformado hace décadas. Pero aquí, los incentivos viejos actúan como un cemento que endurece cualquier intento de cambio. Y ahora, encima, se piden nuevos incentivos para el nearshoring.

5. La bandera roja que ondea en la proa del barco

Imaginemos que el gobierno hace caso omiso de las advertencias técnicas y concede las nuevas exoneraciones solicitadas para la manufactura de exportación, el talento y la energía. ¿Qué verían los organismos internacionales? Un escenario de insostenibilidad acelerada.

· Mayor presión sobre el déficit fiscal: Si se reducen los ingresos sin compensación, el déficit podría superar el 4% del PIB de forma estructural, elevando la deuda pública por encima del 65% en pocos años. El FMI ya ha señalado que el umbral de alerta para países como el nuestro está en el 70%. Una vez traspasado, el costo del servicio de la deuda se come cualquier posibilidad de inversión social.

· Pérdida de confianza en la institucionalidad fiscal: Cuando los inversores extranjeros ven que un país acumula regímenes de exención sin ton ni son, descuentan un riesgo fiscal alto. Es decir, suponen que en algún momento el gobierno se verá forzado a un ajuste brusco (devaluación, alza de impuestos generalizados, recorte de gastos). Eso desincentiva la inversión de largo plazo, que es justo la que busca el nearshoring.

· Deterioro de la equidad horizontal: Dos empresas del mismo tamaño, una en zona franca (sin pagar impuestos) y otra en el régimen general (pagando 27% de ISR), compiten en condiciones absurdamente desiguales. Los organismos internacionales llevan años pidiendo que se nivele el campo de juego. No para eliminar los incentivos, sino para que tengan un plazo de vigencia, se evalúen y, si no generan los empleos o divisas prometidos, se eliminen.

· Reacción de los socios comerciales: Estados Unidos, a través de su Ley de Competitividad Fiscal Global, ha comenzado a penalizar los regímenes de “subsidios fiscalmente opacos”. Si República Dominicana sigue ampliando exenciones sin transparencia, podría enfrentarse a medidas compensatorias en sectores como el textil o el calzado.

6. Conclusión: el barco ya hace agua, aún podemos bombear

La metáfora de la vaca flaca que usamos al principio no es un recurso literario. Es una realidad contable. La vaca fiscal dominicana ha sido ordeñada durante cinco décadas por sectores que consiguieron sus exenciones en los años 70, 80, 90 y 2000, y que hoy se resisten a soltarlas. Cada vez que se pide un nuevo incentivo sin revisar los viejos, lo que se está diciendo es: “sígannos ordeñando, que la vaca aún respira”.

Pero los organismos internacionales, que no tienen alma pero sí calculadoras, ven lo que los políticos locales a veces fingen ignorar: el gasto tributario no financiado es deuda futura. Y la deuda no la pagan las empresas exoneradas; la pagan todos los dominicanos a través de inflación, servicios públicos deficientes y menor inversión en infraestructura.

La bandera roja está ondeando en el mástil. Podemos seguir navegando como si nada, con la bodega inundándose lentamente, o podemos hacer lo que recomienda la ciencia económica elemental: revisar, racionalizar y, donde toque, eliminar los incentivos decrépitos antes de aprobar otros nuevos.

No se trata de matar a la vaca. Se trata de dejar de sangrarla sin control. Porque si seguimos pidiendo leche sin pagar el pasto, un día amaneceremos con el animal desplomado, y entonces ni los pobres con sus bonos condicionados ni los industriales con sus exenciones eternas tendrán nada que ordeñar.

Ojalá estemos a tiempo de virar el rumbo. La historia fiscal de América Latina nos enseña que los ajustes forzados siempre duelen más que las reformas voluntarias. Pero la voluntad, al parecer, es lo que más escasea en este lado del Caribe.

Rolando Espinal es analista económico y creador de contenido digital. Este artículo fue publicado en exclusiva para Avance.com. Las opiniones expresadas no representan necesariamente la posición de los organismos internacionales mencionados, sino que utilizan su marco analítico para evaluar la realidad dominicana.